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Information relative aux discussions en cours sur le 4ème paquet ferroviaire

Une explication descriptive (de qualité) a été effectuée par le représentant SNCF à Bruxelles.

« Les propositions de la Commission pour le 4ème paquet ferroviaire remontent au 23 janvier 2013. Le Parlement européen a donc adopté en première lecture l’ensemble des six textes. Le 4ème paquet ferroviaire est composé de trois volets : un volet technique, un volet ouverture et un volet gouvernance. Ce que j’appelle le pilier politique comprend le volet ouverture et le volet gouvernance.

Le volet technique avance, le Parlement et le Conseil étant en train de négocier dans le cadre de trilogues, et nous pensons pouvoir finaliser les compromis sous la présidence lettone, donc dans les prochains mois. J’ai retenu trois points importants dans le volet technique.

Le renforcement des pouvoirs de l’Agence ferroviaire européenne (ERA) située à Valenciennes. L’Agence a déjà un certain nombre de pouvoirs, mais il faut passer à l’échelon supérieur qui consiste à renforcer l’interopérabilité pour l’accès aux réseaux et donc les règles d’harmonisation technique pour l’autorisation notamment des matériels. Cela nécessite l’abandon d’un certain nombre de règles/ prérogatives nationales aujourd'hui mises en œuvre par les Autorités nationales de sécurité, et un transfert progressif de compétences des agences nationales vers l’Agence européenne pour qu’à terme, elle soit l’unique autorité de délivrance des autorisations pour le matériel roulant et des certificats de sécurité. Le passage va se faire progressivement, avec un maintien de la compétence nationale, notamment sur le matériel roulant n’ayant pas vocation à circuler en transfrontalier, puis l’Agence ferroviaire va peu à peu prendre la totalité des autorisations sur le matériel roulant et sur un certain nombre de caractéristiques de l’infrastructure.

L’ERTMS qui combine des normes d’interopérabilité pour l’infrastructure et le matériel roulant passera à terme à l’Agence Ferroviaire européenne. Le Parlement souhaite que l’Agence soit en charge de la totalité dans un délai raisonnablement court et le Conseil demande à ce que cette transition soit plus allongée.

La question de l’harmonisation des pièces détachées est fondamentale, mais ne figurait pas dans la proposition de la Commission. Elle est maintenant intégrée dans le texte et nous obtiendrons probablement quelque chose. Nous avons également obtenu l’introduction d’une certification de l’ERTMS pas seulement pour le on-board, mais aussi pour l’équipement de l’infrastructure. L’Agence serait donc en charge de l’ensemble du système ERTMS. Le Certificat de sécurité unique - partie A et partie B fusionnant - serait délivré par l’Agence.

Concernant la responsabilisation des acteurs de la chaîne de sécurité, la Commission a tendance à vouloir que les entreprises ferroviaires soient les principales interfaces pour toutes les questions de sécurité d’exploitation, et nous avons plaidé pour que chaque acteur de la chaîne logistique ait une part de responsabilité pour la partie de la chaîne logistique qui lui incombe, sachant que nous n’avons pas les moyens de contrôler l’ensemble de la chaîne de sécurité et que l’ensemble de cette responsabilité ne peut donc nous incomber. Avoir une Agence au pouvoir considérablement renforcé, c'est très bien, à condition de lui donner les moyens.

Si l’Agence européenne n’a pas les moyens humains et techniques de ses nouvelles compétences, ne va-t-il pas falloir que pendant un temps les Agences nationales soient prestataires de services pour le compte de l’Agence ? L’objectif est que l’Agence prenne la mesure de ses nouvelles compétences assez rapidement et qu’à terme elle trouve les moyens de son indépendance. La question de la responsabilité juridique de l’Agence est également très importante pour les Etats-membres. L’Agence est un organe de l’Union européenne et le traité prévoit que ses agents sont protégés par un protocole d’immunité, et ne sont donc pas responsables juridiquement des problèmes que pourraient engendrer les nouvelles compétences de l’Agence.

D’où des négociations assez techniques et compliquées pour savoir comment impliquer juridiquement un certain nombre d’agents de l’ERA en cas de problème de responsabilité juridique par rapport à une décision, ou une absence de décision de leur part. Enfin, la relation entre agences nationales et agence européenne qui vont devoir s’entendre. Les agences nationales vont apporter leur expertise et instruire les dossiers mais il faut qu’à terme les compétences et le savoir-faire soient transférés à l’Agence européenne.

Selon la Commission, le 4ème paquet ferroviaire devrait être le dernier paquet parlant d’ouverture pour le ferroviaire. Cet exercice d’achèvement de l’ouverture des marchés ferroviaires européens concerne le transport de voyageurs. Il contient deux volets : un volet sur l’ouverture des services domestiques dit en accès libre ("open access") et un volet sur l’ouverture des services conventionnés à travers l’appel d’offres pour les contrats relatifs aux dits services.

Sur le volet "open-access" qui concerne l’ouverture aux services commerciaux du trafic national de transport de voyageurs. Le transport international est ouvert depuis 2010 et il autorise les opérations de cabotage consistant à prendre et déposer des voyageurs sur un même territoire national. C’est très encadré au niveau européen, c'est-à-dire que la proportion de voyageurs en national ne peut être supérieure à un certain nombre sur l’ensemble du service, et le régulateur est en charge de voir si cela ne met pas en péril des services conventionnés.

Avec cette ouverture du trafic national de passagers à la concurrence, n’importe quel opérateur ayant une licence en Europe pourra donc venir s’installer dans un Etat-membre et organiser des services commerciaux de transport de voyageurs. L’ouverture doit intervenir fin 2019 (1), le contrôle de l’atteinte à l’équilibre des services conventionnés sera par contre maintenu.

En effet, cette ouverture en national n’aurait pas pour but de supprimer toute règle de cohésion entre les services commerciaux et les services publics. Il y aurait toujours un contrôle par le régulateur de l’articulation de manière à éviter tout écrémage, ("cherry picking" en anglais), c'est-à-dire que l’open-access ne viendrait pas prendre des parts sur les services ferroviaires conventionnés.

En France, on pense que ce n’est pas à l’usager d’augmenter sa contribution au financement des obligations de service public pour compenser les pertes dues au "cherry picking" opéré par l’open-access. Les autorités françaises resteront très vigilantes sur ce point. En tout cas, l’open-access est le volet de l’ouverture qui pose le moins de problème pour le moment, hormis cette question de l’articulation avec les services en OSP.

Les services OSP (obligations de service public) sont ceux pour lesquels l’obligation d’assurer un certain niveau de transport implique que l’autorité compétente donne soit des droits exclusifs, soit des droits exclusifs et une compensation financière à un opérateur pour les services qu’elle lui impose dans le cadre de ce contrat de service public. En 2007, un premier règlement OSP est intervenu visant à ouvrir tous les contrats de service public de transport, à partir de 2019, avec une exception pour l’attribution des services de transport ferroviaire qui peut continuer à être opérée directement, sauf si le droit national l’interdit.

Un opérateur ferroviaire peut donc à ce jour continuer à avoir un contrat en attribution directe, ce qui constitue une des dernières exceptions à la règle de l’appel d’offres en matière d’attribution des contrats de service public industriel, sachant que le principe européen d’un accès égal et non discriminatoire aux contrats de service public est défendu par une jurisprudence constante de la Cour de justice.

Aujourd'hui, la Commission prévoit donc dans sa proposition de supprimer cette exception légale et d’imposer des mécanismes d’appel d’offres également en matière de contrat de service public ferroviaire. Elle imposerait aux Etats, à partir de 2019, de mettre en concurrence les contrats de service public à travers une procédure obligeant à considérer plusieurs offres dans la transparence, tout cela sous le contrôle des juridictions nationales et européennes. Il y aurait une période transitoire et les contrats en cours en 2019 pourraient se prolonger jusqu’en 2022. Cela impliquerait la fin du monopole de la SNCF, mais cette mesure doit encore passer par le Conseil et le Parlement.

Le Parlement a déjà voté sa première lecture cette année, il a un peu allégé la proposition de la Commission en proposant une date plus tardive pour l’ouverture, soit 2022 au lieu de 2019, une période de transition plus longue pendant laquelle les contrats en cours pourraient se prolonger jusqu’à dix ans à partir de la date de publication du texte de loi, soit aux alentours de 2026. Il a également prévu de garder des possibilités d’attribution directe au-delà des possibilités d’attribution directe "techniques", c'est- à- dire que si l’opérateur a respecté les objectifs de performance, d’efficacité et de coûts imposés par l’autorité compétence, celle-ci pourrait reconduire directement le contrat avec un cahier des charges très précis en matière d’indicateurs de performance et sous le contrôle du régulateur national. Mais tout cela reste encore très flou.

Concernant l’encadrement des contrats de service public, la Commission veut une meilleure visibilité sur la façon dont une autorité régionale, locale, fait son mix entre tous les contrats de transport public, l’offre concurrente d’autobus ou d’autocars, d’open-access, etc., et que chaque autorité organisatrice montre comment elle articule son offre de transport et comment elle justifie d’attribuer des subventions à tel ou tel opérateur parce que le marché ne pourrait pas répondre à la demande. A partir de là, la Commission demande au régulateur de contrôler que ce mix respecte un accès concurrentiel aux marchés. Cela pose le problème du périmètre entre les droits exclusifs et la zone dans laquelle le marché est en libre accès.

On en a un exemple récent lorsque le gouvernement demande que le régulateur national soit en charge de vérifier l’articulation entre le transport par autocar ouvert et le transport ferroviaire de service public. L’arbitrage intermodal et la concurrence ne concernent pas uniquement le mode ferroviaire mais également le mode routier, sans parler du mode aérien, notamment avec le modèle low cost.

Les autres mesures d’accompagnement de cette ouverture concernent d’abord la question sociale. Le règlement actuel de 2007 prévoit un certain nombre de règles sur la reprise des travailleurs et des agents de l’opérateur évincé d’un contrat de service public par un nouvel opérateur. Il fait référence à une directive de 2001 qui prévoit qu’en cas de transfert d’entreprise, le personnel est repris par la nouvelle entreprise.

Nous demandons que ces règles soient plus précises, notamment que la question des opérateurs ferroviaires ayant des personnels à statut soit clairement identifiée au niveau européen. C'est un débat compliqué car le niveau d’intervention de l’Europe sur ces questions sociales a toujours été faible, mais la nouvelle Commissaire a donné des pistes intéressantes en disant que les mesures d’accompagnement social aussi bien dans le routier que dans les autres modes de transport seraient inscrites dans son agenda. Cette question pourrait donc être traitée par la Commission.

La Commission veut accompagner son programme d’ouverture des marchés par une harmonisation de la délivrance des billets aux usagers et de l’accès aux données de transport. Nous pensons que les entreprises ferroviaires européennes doivent travailler entre elles et qu’il ne faut pas imposer des règles irréalistes sur le ticketing.

L’accès aux données fait l’objet d’importants enjeux commerciaux car c’est aussi l’accès à tous les marchés en aval. La nouvelle Commission a mis en place un agenda digital et elle croit que la croissance va pouvoir être stimulée en générant un accès généralisé aux données. Les opérateurs ferroviaires s’accordent à dire que les enjeux en matière de concurrence et de sécurité sont énormes et demandent à s’organiser entre entreprises ferroviaires. La Commission est assez sensible à nos arguments, mais le Parlement ne s’est pas encore penché sur le problème, partant du principe que les données doivent circuler et la billettique intégrée dans une approche législative contraignante. Nous poursuivons le lobbying sur ce sujet.

Enfin, toujours sur les mesures d’accompagnement de l’ouverture, la question du matériel roulant, qui concerne aussi le droit de la concurrence. Il s’agit de la question de la propriété du matériel roulant et de ses conséquences sur l’accès aux contrats de service public. La Commission estime que s’il y a un problème de valeur résiduelle non amortie par l’opérateur à l’occasion de son investissement dans le matériel roulant, l’autorité organisatrice doit le traiter. Elle propose un certain nombre de modalités pour traiter cette question, comme notamment l’apport d’une garantie pour l’acquisition du matériel roulant, la reprise du matériel roulant dans le contrat actuel à son compte pour le mettre dans le périmètre de ce qu’elle met à disposition du nouvel entrant. Nous serions favorables à ce type de mesures. L’Allemagne bloque un maximum car c'est une manière de privilégier l’opérateur historique. »

Notre position

Concernant le volet technique du 4ème paquet ferroviaire, la CFDT a répété, dans les différentes instances où elle est présente officiellement (CCE, CEE, comité dialogue social européen, IRP du groupe SNCF…), qu’elle partageait un certain niveau de consensus visant à améliorer l’intéropérabilité transfrontalière, la simplification et une meilleure efficacité sur l’homologation des matériels roulants, le développement de l’ERTMS sous réserve d’une prise en compte des nouveaux risques professionnels potentiels.

Sur le volet « politique », la CFDT rappelle que la libéralisation peut faire porter un risque sur la sécurité ferroviaire, qu’elle n’est pas forcément un outil dynamique de croissance, qu’elle favorise le dumping social en opposant les salariés entre eux. Elle défend avec fermeté le principe de l’attribution directe notamment dans le cadre du transport régional voire inter- régional opéré par les A.O.T. même si le principe de l’attribution directe n’est pas forcément protecteur d’un opérateur public historique quel qu’il soit. La CFDT considère qu’aucune entreprise ne doit circuler sur un réseau ferré national en Europe sans titre de sécurité ferroviaire (notamment la Directive 2004/49/CE) ce qui n’est pas le cas en France (exemple : Naviland Cargo qui circule sous licence de la SNCF !).

Il est probable que l’obligation de recourir à appel d’offre n’intervienne qu’à compter du 1er janvier 2023 ce qui donne un peu plus de temps pour se préparer à cette condition.

Demeure la question cruciale du transfert des personnels en cas de changement d’opérateur. Un texte de « recommandations communes » CER (patronat ferroviaire européen) et ETF (fédération européenne des transports – section ferroviaire dont la CFDT est partie prenante active) a été adressé à la Commission. Il porte aussi la marque de l’expérience de nos collègues des transports publics urbains. La CFDT entend assurer la portabilité des droits des salariés qui se verraient dans l’obligation d’un transfert.

L’actualité de cette question n’est pas brûlante, hors la possibilité évoquée depuis plusieurs années par des parlementaires français de tout bord politique pour une expérimentation d’appel d’offre pouvant intervenir à l’issue de la prochaine alternance politique ou une évolution des débats (liés par exemple à la libéralisation des transports nationaux par autocars).

Enfin, comme cela a déjà été évoqué dans d’autres communications CFDT, nous sommes dans l’expectative sur l’action de la Commission et des parlementaires nouvellement désignés et/ou élus en 2014.

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